安衛法は個人事業者の安全を守れるか？相次ぐ省令改正とガイドライン策定

建設アスベスト国賠最高裁判決
労働者以外も保護対象

労働基準法は、労働基準法第９条で定義された「労働者」について、その最低限の労働条件を定めている。その実効を確保するために労働基準監督署があり、監督官が司法警察職員として位置付けられ取り締まりにあたっている。労働安全衛生法はその第５章「安全及び衛生」が独立して法制化されたものだから、やはり労働者の安全衛生を確保するための最低限の規制を設けたものということになる。

ところが実際に労働者が働く職場で働いている人は労働者だけとは限らない。雇用している労働者と一緒に働く零細事業主や、請負契約で働く個人事業主も働いている。同じ有害な労働環境で働いていたら健康に影響が出るのは同じで、法律による保護は労働者にだけ限定したものと解釈するのはいけない…、というのが2021年５月の建設アスベスト国家賠償請求訴訟の最高裁判決だった。

判決の趣旨は、有害な作業環境による「健康障害を防止するため必要な措置を講じなければならない」と事業者の義務を規定した労働安全衛生法第22条の条文について、同じ場所で働く労働者以外の者も保護するというものだった。そのため厚生労働省はとりあえずの対応として、関係する11の省令について改正し、2022年４月に公布されている。

労働者ではなく、指揮命令関係に基づかないので、たとえば保護具は使用させる義務ではなく、使用周知義務だ。場所の使用・管理権原等に基づく立入禁止、特定行為の禁止、退避、入退室管理等の措置は労働者以外についても措置対象とする。ただし立入禁止については表示による禁止も可能とした。

保護具や立入禁止等の措置については、労働者については遵守義務が規定されているが、保護具については周知のみで遵守義務は課さず、立入禁止等は遵守義務を課すが罰則の対象とはしていない。

最高裁判決で直接判断の対象となったのは第22条だったが、当然、労働安全衛生法の他の労働者に対する保護措置についても同じ問題があることになる。そのため、労働者以外の者に対する労働安全衛生法の保護措置をどうするのかについては、別途「個人事業者等に対する安全衛生対策のあり方に関する検討会」が設けられ、昨年10月に報告書が公表されたところだ。

別添２

個人事業者安全衛生検討会報告
省令改正とガイドラインによる推奨

報告書は、個人事業者等に対する安全衛生対策のあり方について、労働者と同じ場所で就業する者や、労働者とは異なる場所で就業する場合であっても、労働者が行うのと類似の作業を行う者については、労働者であるか否かにかかわらず、労働者と同じ安全衛生水準を享受すべきであるという基本な考え方に基づき検討を行ったとする。

そして、従来、労働者を主たる保護対象としてきた労働安全衛生関係法令の枠組みを活用した措置を整理する。措置をする主体は、個人事業者等自身はもとより、就業場所を管理する者や仕事の注文者など、個人事業者等を取り巻く関係者としている。

そのうえで、「業務上の災害の把握等」「危険有害作業に係る災害を防止するための対策」「過重労働、メンタルヘルス、健康確保等の対策」について方向を示し、その支援策についても触れている。

そしてこのうち、制度や仕組みを見直すことや取り組みを進めることが適当とされた事項については、厚生労働省において速やかに必要な法令改正、予算措置等を行うべきとされた。

この報告をうけて、厚生労働省は関係省令の改正を進めることになる。報告書のなかで、省令改正が求められたのは次の部分である。

「個人事業者等に対する安全衛生対策のあり方に関する検討会」報告書（抄）

３ 個人事業者等に対する安全衛生対策のあり方に関する検討結果

３－２ 個人事業者等の危険有害作業に係る災害を防止するための対策

（４）個人事業者等に作業の一部を請け負わせる事業者による対策

【個人事業者等に対する「退避」や「立入禁止等」などの措置】（安衛法第20条、第21条、第25条関係）

〇　安衛法第25条に基づく「災害発生時等の作業場所からの退避」や安衛法第20条、第21条に基づく「立入禁止等」については、ある作業場所の管理権原に着目した措置であり、雇用関係や請負関係にかかわらず、当該場所で作業に従事する者を対象として、事業者に措置義務を課していることを踏まえれば、「有害性」と「危険性」で対応に差を設ける合理性はないため、安衛法第22条以外の条文に関しても、速やかに所要の省令改正を行うこととする。

【個人事業者等に対する「保護具」や「作業方法」の周知】（安衛法第20条、第21条関係）

○　安衛法第22条に基づく「有害性」とは異なり、安衛法第20条、第21条で規制されている「高所からの墜落による危険」、「機械による挟まれ、巻き込まれの危険」などは、視覚により作業者が容易に把握できる場合が多い一方、「高圧電路への接触による感電の危険」、「スレートの踏み抜きによる墜落」など視覚のみでは把握できないものがあるため、災害実態も含め、個々の規制について十分に精査する必要があることから、以下のとおり対応することとする。

①　新たに創設する災害報告制度に基づき、個人事業者等による災害実態を把握し、安衛法第20条、第21条に基づく個々の規制（立入禁止等に関するものを除く。）について、改正の必要性を精査の上、必要性が認められるものについて所要の改正を行う。
検討対象となる規制に係る作業は従来から労働者が行っているものであり、労働災害のデータについても長期に亘って詳細に把握されていることから、個人事業者等による災害実態把握に当たっては、これらの内容にも留意の上、実施することとする。

②　上記①には一定の期間を要することから、所要の改正が行われるまでの間、ガイドライン等により、事業者に対して「保護具」や「作業方法」の周知を推奨する。

これに基づき改正された省令は、労働安全衛生規則、ボイラー及び圧力容器安全規則、クレーン等安全規則、ゴンドラ安全規則ということになる。要するに危険箇所への立入禁止や退避などが定められたもののうち、すでに第22条関係で改正済みのもの以外が追加されたわけだ。
具体的な改正条文は次のようになる。

労働安全衛生規則第128条の場合

【改正前】
第128条　事業者は、自動送材車式帯のこ盤の送材車と歯との間に労働者が立ち入ることを禁止し、かつ、その旨を見やすい箇所に表示しなければならない。
２　労働者は、前項の規定により立ち入ることを禁止された箇所に立ち入つてはならない。

【改正後】
第128条　事業者は、自動送材車式帯のこ盤を使用する作業場において作業に従事する者が自動送材車式帯のこ盤の送材車と歯との間に立ち入ることについて、禁止する旨を見やすい箇所に表示することその他の方法により禁止するとともに、表示以外の方法により禁止したときは、当該箇所が立入禁止である旨を見やすい箇所に表示しなければならない。
２　前項の作業場において作業に従事する者は、同項の規定により立ち入ることを禁止された箇所に立ち入つてはならない。

（下線が改正部分）

労働者かどうかで安全規制が違う
労働安全衛生法の歪（いびつ）さ浮き彫りに？

あらためて考えてみると、人にとって有害・危険な作業環境についての規制が、「労働者」であるかないかによって違っているという現実自体が非常識というべきであって、しかもこの状況が、労働基準法が施行された1947年からずっと続いてきたというのもおかしな話ではある。

たとえば、2022年に改正公布された11省令の一つである電離放射線障害防止規則の場合を考えてみる。

放射線被ばくの限度を定めた第４条は、「管理区域内において放射線業務に従事する労働者」について、その実効線量が「５年間につき100ミリシーベルトを超えず、かつ、１年間につき50ミリシーベルトを超えないようにしなければならない。」としている。対象はあくまでも労働者なので、たとえば請負事業主が超過被ばくをしても労働安全衛生法違反とはならない。

今度の改正で「請負人に請け負わせるときは、当該請負人に対し」「…旨を周知させなければならない。」ということになる。作業をした個人事業者はもとより、発注者も誰も違反を問われることはない。

しかし、放射線被ばく限度については他の法律でカバーがされている。原発であれば原子炉等規制法、医療現場であれば医療法、放射線照射に関わる仕事なら放射線障害防止法という具合で、労働者であるかないかは関係なく、作業者の被ばく規制が定められている。そして原子炉等規制法なら、法令違反が明らかで指導に従わない場合、原子炉設置者自身に、認可取り消しなどの厳しい処分が科せられることとなっている。

これに対して労働安全衛生法の場合は、罰則の対象となるのは労働者を直接雇用している末端の事業者に過ぎず、元方や発注者である原子力事業者が責任を問われることにはならない。もちろん労働者でなければお咎めなしである。

建設業など特定事業、それに製造業の元方事業者には、請負事業者の労働者の安全衛生について、連絡調整など一定の義務が課せられるが、それも直接の責任とはならない。逆にいえば、原子力施設における原子炉等規制法のような作業者全部に対する安全管理規制は、労働安全衛生法だけが拠り所となる普通の職場においては望みえないということになる。

最高裁が法令の解釈により法規制の不備を補おうとしたことにより、労働安全衛生法に基づく安全衛生対策の歪さは、あらためて浮き彫りになったといえるのではないだろうか。

労働安全衛生法の枠組み越えは
ガイドラインで推奨

さて、労働政策審議会安全衛生分科会では、個人事業者等の安全衛生対策のうち、労働安全衛生法の枠組みを超える部分について、「個人事業者等の健康管理に関するガイドライン」を策定するための検討が進められている。
素案では、ガイドラインを次のように位置付けている。

「本ガイドラインは、事業を行う者のうち労働者を使用しないもの及び中小企業の事業主若しくは役員が健康に就業するために、個人事業者等が自身で行うべき事項、個人事業者等に仕事を注文する注文者又は注文者ではないものの、個人事業者等が受注した仕事に関し、個人事業者等が契約内容を履行する上で指示、調整等を要するものについて必要な干渉を行う者が行うべき事項や配慮すべき事項等を周知し、それぞれの立場での自主的な取組の実施を促すものである。」

そして、各業種・職種の注文者等や個人事業者等の団体、仲介業者等が、それぞれの実情に応じた業種・職種別のガイドラインを必要に応じて策定することを推奨するとしている。

まず「個人事業者等が自身で実施する事項」は次のとおり。

（１）健康管理に関する意識の向上
（２）危険有害業務による健康障害リスクの理解
（３）定期的な健康診断の受診による健康管理
（４）長時間の就業による健康障害の防止
（５）メンタルヘルス不調の予防
（６）腰痛の防止
（７）情報機器作業における労働衛生管理
（８）適切な作業環境の確保
（９）注文者等が実施する健康障害防止措置への協力

つぎに「注文者等が実施する事項」は次のとおり。

（１）長時間の就業による健康障害の防止
（２）メンタルヘルス不調の予防
（３）安全衛生教育や健康診断に関する情報の提供、受講・受診機会の提供等
（４）健康診断の受診に要する費用の配慮
（５）作業場所を特定する場合における適切な作業環境の確保

この「注文者等」とはどういう者を指すかということだが、仲介業者やインターネット等を活用して利用者とサービス提供業者を結びつける仕組みや場を提供する、いわゆるプラットフォーマーも個人事業者等に仕事を注文する場合は該当するとしている。また、個人事業者等に仕事を注文しないが、個人事業者等が受注した仕事に関し、契約内容を履行する上で指示、調整等を要するものについて必要な干渉を行う場合も、当該仲介業者やプラットフォーマーは注文者等として列挙する事項を実施することを推奨するとしている。

項目ごとに具体的な対応が記述されているが、基本的に労働者に対する健康確保対策として従来より国が取り組んできた施策を労働者以外にも適用できるように推奨するという考え方で貫かれている。その意味ではできる限りのことを列挙しているわけだが、問題は個人事業者自身が自らの健康確保のために取り組むインセンティブがあるかどうか、また、注文者等が積極的に対応できるかどうかは疑問が残るところだ。

ただ今回のガイドライン策定で触れていることの一つに、都道府県ごとに設けられている産業保健総合支援センターや労基署管轄地域ごとの地域産業保健センターの活用がある。両センターの施策は労災保険財政を財源にして展開されてきたものであるにも関わらず、これまでは事業場向けの産業保健サービスだけが提供されてきたわけで、同じく労災保険料を支払っている特別加入者（特に第２種）は埒外におかれてきた。今回の施策で特別加入者という限定がありながらも、個人事業者等の利用が位置付けられることとなった。

ただ、個人事業者向けにどのような有効なサービスを提供することになるのか、今のところ特別な展望が開けているわけではない。

すべての働き手の安全確保には
安衛法を超えた総合的な対策が必要

個人事業者等の安全衛生対策が議論の俎上にあがり、省令改正とガイドライン策定という形で新たな施策が展開されることとなったわけだが、あくまでも労働安全衛生法の枠組みの範囲とその付属的な施策であるにすぎない。とくに「注文者等」のような契約上一定の上位といえる位置の側に措置を求めるやり方は、従来の労働関係に準じて効果を期待しやすいわけだが、個人事業者のすべてに、そうした枠組みが当てはまるわけではない。

たとえば、本誌でも取り上げてきた農作業従事者などもそうした業種の一つだが、すべての働き手の安全衛生確保の施策を展開するための総合的な施策を展開する方法はないのだろうか。

大きな課題といえる。（事務局：西野方庸）

関西労災職業病2024年4月553号